Allí donde el Mundo va a Dialogar: La Asamblea General de la ONU

La Asamblea General de la ONU, no elegida, limitada en sus facultades pero con 193 miembros teóricamente iguales, es el único organismo representativo del mundo.

Por Anne-Cécile Robert & Romuald Sciora


La delegación de Nigeria asiste a la Asamblea General de la ONU en octubre de 1960
Al Fenn · Colección de imágenes de LIFE · Getty

‘No hay países pequeños en la Asamblea General’, nos dijo Dessima Williams en su oficina en La Casa de Cristal, el edificio de paredes de cristal de la sede del secretariado de las Naciones Unidas en Nueva York. Williams, exembajadora de Granada ante la ONU y ahora asesora especial del presidente en la 71ª Asamblea General (AG). Ella habló en forma cuidadosa, como si quisiera asegurarse de que le entendíamos y, viendo nuestro escepticismo, añadió: ‘Sencillamente porque la Carta de la ONU dice que todos los Estados Miembros son soberanos e iguales’.

La dura realidad de las relaciones internacionales sugiere que esta declaración debe ser manejada con cuidado, pero el 13 de junio de 2016, un pequeño pero significativo incidente perturbó la rutina de la Asamblea General: la elección de su presidente (por el término estatutario de un año) no se llevó a cabo como se esperaba. Normalmente los delegados eligen, por consenso, al candidato del grupo regional a quien le corresponde el turno de postular a un presidente (véase A global forum); esta vez, fue necesario realizar una votación formal. El candidato chipriota, Andreas Mavroyiannis, favorito de Occidente, obtuvo 90 votos; un candidato de un micro estado, Peter Thomson, embajador de Fiji ante la ONU, ganó con 94 votos. Un diplomático asiático dijo: ‘La elección de Thomson es una señal para las grandes potencias. Está destinada a subrayar las injusticias del cambio climático: Fiji es uno de los países más vulnerables al aumento del nivel del mar, por lo que poner a su representante a la cabeza del organismo plenario de la ONU es una declaración política’. La AG opera bajo el principio de un estado, un voto.

La Asamblea General es fácilmente opacada por el Consejo de Seguridad, donde las crisis se resuelven o se atascan bajo la autoridad de cinco miembros permanentes con poder de veto: Estados Unidos, Rusia, China, Reino Unido y Francia. Sin embargo, la AG cumple un papel vital. Según Thérèse Gastaut, exdirectora de comunicaciones estratégicas de la ONU, ‘muchos debates son repetitivos. Pero estos también generan nuevas ideas importantes que poco a poco obtienen apoyo y hacen que la ONU sea una “sembradora de ideas”. La Asamblea General es un foro vital que permite a los estados interactuar en todos los asuntos internacionales’ (1), incluyendo el desarme, las nuevas tecnologías, la gestión de los desechos de naves espaciales, la protección de los niños y la reducción del riesgo de desastres naturales. La AG ha mejorado el derecho internacional en muchas áreas y ha generado más de 300 tratados (2), incluido el acuerdo climático de París de diciembre de 2015. Cientos de reuniones se llevan a cabo diariamente en sus oficinas en Nueva York y Ginebra. Un periodista la describió como ‘una especie de crisol donde se crea un consenso global’.

La AG contribuye al debate político como un foro para la discusión de ideas importantes y la reivindicación de demandas básicas. Su declaración del 14 de diciembre de 1960, adoptada de conformidad con el principio de libre determinación de todos los pueblos (artículo 1, párrafo 2 de la Carta de las Naciones Unidas) legitima la independencia de los países colonizados. Con la descolonización –la cual hizo posible que muchos nuevos estados ingresaran a la ONU, especialmente los países africanos bajo la administración británica, francesa o portuguesa durante mucho tiempo– la AG se convirtió en el único foro universal para todas las naciones (193 estados miembros y dos observadores: la Santa Sede y Palestina).

‘No permitan que la rama de olivo caiga de mi mano’

En los años sesenta y setenta, hubo discursos históricos en la Asamblea General, entre ellos la propuesta de John F. Kennedy en 1961 de que los Estados Unidos y la Unión Soviética sostuvieran conversaciones sobre pruebas nucleares, la denuncia en 1972 del presidente chileno Salvador Allende sobre la opresión en países del sur por parte de los principales grupos industriales, apoyados por los gobiernos occidentales, y la primera gran oferta de paz a Israel por parte del líder de la Organización de Liberación de Palestina (OLP), Yasser Arafat, el 13 de noviembre de 1974: ‘Hoy he venido con una rama de olivo y el arma de los que luchan por la libertad. No permitan que la rama de olivo caiga de mi mano’.

El discurso de Arafat ayudó a promover su causa, y el 22 de noviembre de ese año la Asamblea General votó abrumadoramente para reconocer el derecho de los palestinos a la autodeterminación y la soberanía, y otorgó a la OLP el estatus de observador permanente. El 29 de noviembre de 2012, se concedió a Palestina el estatus de estado observador no miembro. Con la plena membresía se descarta un probable veto estadounidense, lo que fortalece la posición internacional de Palestina y le permite apelar a la Corte Penal Internacional o firmar tratados. En septiembre de 2015, el presidente ruso, Vladimir Putin, utiliza la sesión anual de la Asamblea General para proponer una coalición internacional contra ISIS que podría ‘unir a las más diversas fuerzas dispuestas a contrarrestar a quienes, al igual que los Nazis, siembran el mal y el odio en la humanidad’.

Muchos debates son repetitivos. Pero estos también ofrecen nuevas ideas importantes que poco a poco obtienen apoyo y hacen de la ONU una ‘sembradora de ideas’

Thérèse Gastaut

No existe una fuerza policíal mundial capaz de hacer cumplir las resoluciones de la AG, las que a menudo se quedan como declaraciones de principio sin consecuencias prácticas. Pero, al igual que lo ocurrido con la descolonización, pueden ser auténticos puntos políticos de referencia, transformando las actitudes y el equilibrio geopolítico del poder. Esta es quizás la razón por la cual los países del sur se apresuraron a utilizar la AG para hacer valer su derecho. El Grupo de los 77 y China, fundado en 1964, habla en los debates económicos y sociales en nombre de 133 países en desarrollo. A partir de 1968, las declaraciones de la ONU condenaron el régimen del segregacionismo y presionaron a los países occidentales que negociaban con Sudáfrica, y en una visita a Nueva York en octubre de 1994, Nelson Mandela dijo: “Hoy estamos aquí para rendir tributo a las Naciones Unidas y a sus Estados Miembros, tanto individual como colectivamente, por haber unido sus fuerzas a las masas de nuestro pueblo, en una lucha común que ha logrado nuestra emancipación y ha repelido las fronteras del racismo”. Algunas resoluciones han provocado fuertes protestas: la protesta adoptada en 1975, la cual describía al sionismo como una forma de racismo, fue revocada en 1991.

A partir de la década de los 60, el Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) –que debe reportarse ante la AG– fue pionero en la participación de las organizaciones de la sociedad civil en discusiones internacionales, las que hasta entonces habían sido reservadas a los diplomáticos encargados por los gobiernos. ECOSOC creó el estatus de ‘Organización No Gubernamental’ (ONG), dándole acceso a las ONG a reuniones y negociaciones de la ONU, permitiéndoles expresar la opinión, redactar informes y designar representantes (aunque sin poder de decisión). El término ONG ha llegado a ser de uso común. ECOSOC ha acreditado a unas 1.300 ONG y ha establecido un sistema para facilitar la interacción con organizaciones de la sociedad civil (3).

Influencia política

La AG facilita un foro para que las ONG expresen sus puntos de vista. Un ejemplo de esto es la Cumbre Mundial del Océano, organizada por la AG en Nueva York este mes de junio. Durante casi una década, las ONG han participado en las discusiones organizadas por la AG antes de la revisión de la Convención sobre el Derecho del Mar (4). En opinión del presidente de la Asamblea General, Thomson, ‘las resoluciones aprobadas por la Asamblea General son prueba de que la AG no es obsoleta en forma alguna y que continúa ejerciendo influencia política en el escenario internacional’. Peggy Kalas, coordinadora de la Alianza de Alta Mar –una asociación de diversas ONG– está de acuerdo: ‘Hemos trabajado mano a mano con los gobiernos, y la página web de las Naciones Unidas sobre los Océanos y el Derecho del Mar, refleja nuestras opiniones y nuestras propuestas’. Pero aunque la AG ofrece un foro para la sociedad civil, la representatividad de los socios que elige es cuestionable, ya que la sociedad civil no es gobernada por la legitimidad electoral.

Según el historiador Paul Kennedy, la AG es lo más cercano que tenemos a un parlamento mundial (5). El Consejo de Seguridad no puede pretender servir de foro mundial, aunque regula las crisis que amenazan la paz mundial tal como la define la Carta de las Naciones Unidas. Ocurre lo mismo con el Grupo de los Veinte (G20), cuya membresía es arbitraria: se formó relativamente hace poco tiempo, y todavía está controlado por las grandes potencias que lo crearon. India y Sudáfrica son ahora miembros, pero sólo porque han sido escogidos por los países ricos. Dessima Williams dijo: ‘La AG gestiona los intereses nacionales de manera equitativa: no hay lugar para el colonialismo. No encontramos obstáculos para nuestro derecho a participar. Sin embargo, algunos de los países más pequeños no cuentan con los recursos necesarios para profundizar en los temas’. En 2005, la Cumbre Mundial organizada por iniciativa del Secretario General Kofi Annan, confirmó la condición de la AG como el principal órgano de la ONU y la convirtió en un verdadero ‘parlamento del hombre’, un G193.

Edificio de la Asamblea General en Nueva York flanqueado por banderas de los estados miembros de la ONU
Bruce Yuanyue Bi · Getty

Arnaud Guillois, representante del Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia en la ONU, dijo: ‘El multilateralismo no ocurre automáticamente. Se necesitan herramientas para construir el diálogo y lograr que las grandes potencias entiendan que las discusiones son importantes para ellos. Esta es básicamente la única función de la Asamblea General’. La gran Conferencia Anual sobre el Cambio Climático es una creación de la ONU. En 2015 todos los Estados Miembros, incluso los más contaminantes, se sintieron en la obligación de sentarse a la mesa de negociaciones, aun si la resolución final adoptada en París no fuera del todo satisfactoria. Thomson dijo: ‘Las mayorías se componen de pequeños países y ustedes los deben tener en cuenta. Hemos hecho progresos significativos en el cambio climático este año. Y, contrario a lo que uno podría temer, la retirada de Estados Unidos del acuerdo de París ha unido aún más fuertemente a la comunidad internacional en los principales temas. La decisión del Presidente Trump tendrá el efecto opuesto al esperado por el’. En la Casa de Cristal, algunos delegados hablan libremente de su resentimiento hacia los países ricos reacios a aceptar sus responsabilidades en relación con los países del Sur.

Los debates y las decisiones sobre el desarrollo ilustran las fortalezas y limitaciones de la AG. En septiembre de 2000, las Naciones Unidas lanzaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para orientar la lucha contra la pobreza. Los primeros resultados parecen significativos: el número de personas que viven en la pobreza extrema ha caído de 1.9 billones a 840 millones, aunque la población mundial ha aumentado de seis billones a 7.5 billones. Las mejoras en la salud, la educación, la nutrición y el acceso a los servicios esenciales parecen ser indiscutibles (6). Sin embargo, los resultados varían considerablemente de un  continente a otro y no reflejan las crecientes desigualdades al interior de los países y entre ellos. Los ODM se revisaron en 2015 para tener en cuenta los factores climáticos y reflejar mejor las realidades sobre el terreno. Han sido reemplazados por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (sin pobreza, sin hambre, educación de calidad, igualdad de género). Como ejemplo de la importancia política de los ODS, 70 países negociaron sus términos y ocho millones de personas respondieron a una encuesta. La Agenda 2030, la cual traza el camino a los ODS, cuenta con el apoyo de China, la cual ve los ODS como un paso necesario hacia una cooperación global más equilibrada (7).

El ‘consenso de Washington’

Esto está muy lejos del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) que la ONU en algún momento se propuso establecer. En 1974, la Asamblea General aprobó una declaración atrevida en la que se pedía una división de la riqueza a nivel global y un cambio de estrategia económica, a ser dirigida por la ONU: la estabilización de los precios de las materias primas, soberanía sobre los recursos nacionales y mejores acuerdos de intercambio. El NOEI fracasó debido a dos crisis petroleras, aumentando la deuda de los países del Sur, y a la falta de compromiso de las grandes potencias. Su abandono es también un signo del cambio en el equilibrio ideológico de poder que va más allá de la AG, de un debilitamiento del Tercer Mundo y, tal vez, a la falta de transparencia en torno a la participación de las ONG, las cuales pueden ser motivadas a cooperar si se les ofrece un lugar en la mesa de negociaciones.

A partir de los años ochenta, la ideología neoliberal empezó a prevalecer bajo el ‘consenso de Washington’. El economista Pierre Jacquemot escribió, ‘la esperanza de una gran transformación [a través de los ODS] no se basaba en un análisis claro de las razones subyacentes de las desigualdades que pretendían eliminar: el comercio desigual, la extrema financialización y la disminución de la biodiversidad’ (8). Los ODS no han escapado a las tendencias tecnocráticas de las organizaciones modernas, que tienen una afición por las siglas impenetrables, los costos finales, y un enfoque de monitoreo guiado únicamente por los principios de contabilidad. Según Noam Chomsky, la Asamblea General, al igual que muchos organismos de toma de decisiones, se ha vuelto burocrática. Él nos contó que había observado la misma tendencia en el Congreso de los Estados Unidos.

Entre los puntos ciegos del sistema global están las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos fueron desarrollados independientemente de la ONU después de la conferencia de Bretton Woods en julio de 1944. (La ONU se estableció pocos meses después en San Francisco). A diferencia de las agencias e instituciones especializadas de las Naciones Unidas, como la Organización Mundial de la Salud, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, y los programas de las Naciones Unidas para el desarrollo o el medio ambiente, estas instituciones financieras no están sujetas a las normas comunes del sistema de las Naciones Unidas. Operan sobre una base de contribución, lo que da el poder de toma de decisiones a los países ricos, los cuales se han negado siempre a ser supervisados por ECOSOC. La ONU debe negociar con ellos en las conferencias de primavera que ECOSOC ha organizado desde 1998, lo que permite que se coordinen al tiempo que se respetan sus funciones separadas.

Aunque permanecen autónomas, las instituciones financieras buscan mejorar las relaciones con la ONU (9). El presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim, asistió a la Asamblea General en mayo para discutir la financiación de los ODS. El representante permanente de Francia en la ONU, François Delattre, cree que ‘las actitudes proactivas compensan las deficiencias estructurales’. Thomson utiliza todas sus prerrogativas como presidente para alentar a los Estados Miembros a contribuir con fondos. El representante de Irlanda en la ONU, David Donoghue, dijo: ‘Estamos agradecidos con el presidente por dedicar tanta energía a los ODS y convertirlos en un foco central del trabajo de la ONU’. Dado que la presidencia de Thomson dura sólo un año, debe garantizar la continuidad manteniendo una buena relación de trabajo con el nuevo secretario general de la ONU, António Guterres, cuyo mandato es de cinco años.

Thomson dijo: ‘Todo el mundo debe ser consciente de que caminamos sobre un acantilado debido a la falta de desarrollo sostenible’, y que debemos aportar a la financiación necesaria. ‘Los Estados Miembros son los que deben pagar. La Asamblea General sólo puede establecer el curso y destacar los asuntos en riesgo. Mi rol es darle a mi sucesor unos cuantos puntos de partida para que puedan continuar con el trabajo’. El papel de la AG –ya que no puede obligar– es organizar la presión social para motivar a los Estados Miembros, que siguen siendo soberanos, a cambiar su postura. ‘Eso es lo que está en juego, por ejemplo en las discusiones sobre los derechos sexuales de las minorías’, dijo Delattre. ‘Necesitamos lograr un consenso internacional’. Países como Arabia Saudita, denunciados por abuso a los derechos humanos, están obligados a presentar informes al Consejo de Derechos Humanos de la ONU, dando así material a las ONG y a los activistas que buscan forzar un cambio en sus regímenes. Pero ha habido absurdos ocasionales, por ejemplo el ocurrido este mes de mayo cuando Arabia Saudita fue elegida para la comisión de derechos de las mujeres.

La ONU es citada en los medios de comunicación más frecuentemente por su burocracia y por los abusos cometidos por parte de algunos gestores de paz (10) que por su trabajo diario. ‘El Consejo de Seguridad atrae la atención, pero se podría decir que la Asamblea General es el rostro oculto de la ONU, el corazón del reactor’, dijo Delattre, añadiendo que Francia apoya el marco multilateral y el sistema de las Naciones Unidas. La AG es una caja de resonancia de asuntos importantes.

Debatiendo el terrorismo desde 1972

Aunque el Consejo de Seguridad se hizo cargo de la lucha contra el terrorismo mientras las ruinas del World Trade Center seguían ardiendo, la AG celebró el primer debate internacional sobre el terrorismo en 1972. En septiembre de 2006 la AG adoptó una estrategia global sin una definición común de terrorismo, ya que no había consenso en el uso de la violencia por parte de los palestinos en los territorios ocupados por Israel. La estrategia recomienda que se preste atención a los factores de fondo del terrorismo, incluidos los conflictos, la exclusión política y la marginación socioeconómica. Esto proporciona un marco para las iniciativas antiterroristas tanto nacionales como regionales, incluso si alguna legislación opresiva adoptada por los estados va en contra de los compromisos adquiridos en Nueva York. Pero los palestinos, acusados de terrorismo por Israel, pudieron utilizar la AG para llamar la atención pública sobre la violencia que sufren.

En los últimos años, los gobiernos han confiado más tareas a la presidencia, especialmente la organización de reuniones de alto nivel y el nombramiento de facilitadores durante las crisis, como la de los refugiados de 2015. El diplomático griego Ioannis Vrailas, asesor especial en la oficina del presidente, considera que esto indica un reconocimiento del trabajo de la AG y su capacidad para coordinar los diferentes aspectos de cada caso. Vrailas, ex director de la delegación de la Unión Europea ante la ONU, nos dijo que ‘el desarrollo es una herramienta para prevenir conflictos’. La experiencia de la AG le permite coordinar agencias y programas especializados en salud, desarrollo y medio ambiente.

En 2016 la elección de Guterres como secretario general le confirió un rol sin precedentes. Tradicionalmente, los delegados habían aprobado al candidato recomendado por el Consejo de Seguridad sin mediar votos, pero varios exigieron elecciones más transparentes. Los candidatos fueron sometidos a audiciones públicas, a la vez que el presidente de la AG negoció el texto de la resolución final con el Consejo de Seguridad. El fortalecimiento del rol de la AG también indicó el debilitamiento del consenso entre las grandes potencias debido a la tensión de la crisis en Siria. Richard Atwood, del Grupo Internacional de Crisis, dijo: ‘Al evadir o violar el derecho internacional, las intervenciones occidentales en Kosovo [1999] y Libia [2011] condujeron a una pérdida de la confianza entre los cinco miembros permanentes respecto a las normas sobre el uso de la fuerza’.

El 9 de diciembre de 2016, la Asamblea General, ante un estancamiento en el Consejo de Seguridad, emitió una resolución en la que instaba a los estados a respetar el derecho internacional humanitario en Siria y, en particular, a permitir el acceso de los organismos de ayuda. Este tipo de intervención es muy raro: en principio el Consejo de Seguridad es responsable de mantener la paz en situaciones específicas (11).

Aunque la AG es el único organismo representativo del planeta, no es un parlamento mundial: sólo las elecciones podrían darle la legitimidad de un parlamento en un estado democrático, lo cual probablemente no es realista. Sin embargo, la AG es única en su capacidad para reflejar el cambio en las relaciones internacionales (la sorprendente elección de Thomson, la movilización de los pequeños estados y China) y en sus valores, provenientes de la Carta de la ONU, poniendo el deseo de poder al servicio de la seguridad colectiva. En un momento en que el rediseño del mapa político está aumentando las tensiones, es –a pesar de las imperfecciones– el único foro que conduce al establecimiento de un orden internacional progresivo.

     
 

LMD-Universidad de Nueva York

En debate

 
 

La librería Albertine (Albertine Bookshop), en colaboración con Le Monde diplomatique y la Universidad de Nueva York, le invitan a usted a un evento con Anne-Cécile Robert, directora de desarrollo de Le Monde diplomatique, y al especialista de la ONU, Romuald Sciora, para un debate sobre la Asamblea General de las Naciones Unidas. Su nuevo ensayo sobre este tema: ‘Allí donde el mundo va a dialogar’, se publica aquí en la edición en inglés de Le Monde diplomatique.

También los acompañarán Tomas Anker Christensen, el Dr. Michael J Williams, Pamela Falk y el embajador de Francia en la ONU, François Delattre.

Viernes 6 de octubre de 2017 a las 7.00 pm, Albertine Bookshop, 972 5th Avenue, Nueva York NY 10075

Reserve su lugar sin costo alguno.

 


Anne-Cécile Robert y Romuald Sciora

Anne-Cécile Robert es directora de desarrollo de Le Monde diplomatique.
Romuald Sciora es un periodista franco americano, realizador del  documental A la Maison de Verre – L’ONU et ses Secrétaires Généraux  (En la Casa de Cristal – La ONU y sus Secretarios Generales).

 (1) Extracto de su curso ‘Organizaciones internacionales y gobernanza mundial’ en el Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégicas (IRIS) de París.

 (2) Enlace a Dag Hammarskjöld Library.

 (3The Integrated Civil Society Organisations System y Non-Governmental Liaison Service.

 (4) Enlace al suplemento ‘Oceans 2015 Initiative’, Le Monde diplomatique, versión en inglés, diciembre de 2015.

 (5) Paul Kennedy, The Parliament of Man: the Past, Present, and Future of the United Nations, Random House, Nueva York, 2006.

 (6) ‘Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio’, Naciones Unidas, Nueva York, 2015.

 (7) Encuentro organizado por el presidente de la Asamblea General, 18 de abril de 2017.

 (8) Pierre Jacquemot, ‘Que faut-il attendre des Objectifs du développement durable? (¿Qué debemos esperar de los objetivos de desarrollo duradero?), IRIS, París, 29 de septiembre de 2015.

 (9) Las instituciones financieras internacionales están representadas en la Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (JJE).

 (10) Sandra Szurek, ‘Going to war to keep the peace’ (Ir a la guerra para mantener la paz), Le Monde diplomatique, edición en inglés, marzo de 2017.

 (11) La AG recurrió a la resolución ‘Unidos por la Paz’ (o la resolución Dean Acheson, inspirada por el secretario de Estado estadounidense durante la guerra de Corea).

Puede leer el artículo completo (en inglés) en Le Monde diplomatique

Este mismo artículo está disponible en español en la versión impresa de la publicación.